▲圖片來源：CFP

2020年已經(jīng)過半，計劃年內(nèi)新建的可再生能源項(xiàng)目已陸續(xù)進(jìn)入前期準(zhǔn)備或開工階段。但對于生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)而言，事關(guān)年度裝機(jī)規(guī)模和補(bǔ)貼落實(shí)的“年度建設(shè)管理方案”（下稱“方案”）卻一拖再拖，遲遲未能出臺，成了從業(yè)者的一塊心病。

與之相對應(yīng)的是，風(fēng)電、光伏行業(yè)的“方案”早在今年3月已下發(fā)，同為可再生能源的生物質(zhì)發(fā)電為何“方案”久拖不決？“方案”滯后乃至無法出臺會對行業(yè)產(chǎn)生何種影響？年內(nèi)后續(xù)新增的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目又將遵循怎樣的規(guī)則和要求呢？

（文丨本報記者  姚金楠）

發(fā)布征求意見稿3個月有余，正式文件卻仍未見蹤影，國家發(fā)改委、國家能源局各執(zhí)一詞

據(jù)記者了解，2020年新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的管理主要涉及垃圾發(fā)電和農(nóng)林廢棄物發(fā)電兩個具體領(lǐng)域。其實(shí)，早在今年4月3日，國家發(fā)改委環(huán)資司就曾發(fā)布《關(guān)于有序推進(jìn)新增垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知（征求意見稿）》和《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)新增農(nóng)林廢棄物發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知（征求意見稿）》，針對2020年起新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)管理向社會進(jìn)行為期一周的公開征求意見。

然而，3個月已經(jīng)過去，為何遲遲不見正式文件下發(fā)？為此，記者撥通了國家發(fā)改委環(huán)資司環(huán)保處處長蔣靖浩的電話：

 “兩份涉及生物質(zhì)發(fā)電的征求意見稿已經(jīng)發(fā)布3個多月，為什么正式文件還沒有下發(fā)呢？”

“我現(xiàn)在很難回答。在這個問題上，國家能源局有不同意見，我們正在協(xié)商。”

“您所說的不同意見是指什么？是在具體內(nèi)容上有什么分歧嗎？”

“倒不是分歧，我只能說還有一些重要問題我們正在研究，其他的我無法作出更多答復(fù)。”

蔣靖浩所說的國家能源局“有不同意見”到底是什么呢？記者隨后致電國家能源局新能源司農(nóng)村能源處，希望了解具體情況。相關(guān)工作人員告訴記者：“我們沒有不同意見，這是國家發(fā)改委環(huán)資司的工作，具體原因還要找他們了解。”

知情人透露，行業(yè)主管部門工作交接不暢，新舊項(xiàng)目管理權(quán)劃分存在分歧

雙方各執(zhí)一詞，兩份《通知》久懸不決，究竟是“卡”在了哪個環(huán)節(jié)呢？

有知情人向記者透露：“現(xiàn)在最大的問題是國家發(fā)改委和國家能源局都不想管了，說白了，主管單位是誰雙方還沒談攏呢。”

“誰都不想管”的局面是否屬實(shí)？生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的主管部門到底經(jīng)歷著怎樣的變化調(diào)整呢？

據(jù)記者了解，2020年以前，生物質(zhì)發(fā)電的各類管理工作主要由國家能源局新能源司負(fù)責(zé)。但在今年1月20日，一份由國家財政部、國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，將生物質(zhì)發(fā)電的管理權(quán)限劃分給了國家發(fā)改委。對此，針對《意見》的官方解讀中曾明確表示，在《意見》發(fā)布之時，國家能源局已就2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電管理辦法征求了各方意見，正在修改完善，國家發(fā)改委正在研究生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的管理辦法。

一位不愿具名的專家告訴記者，關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電主管部門的變更，在行業(yè)內(nèi)也存在“兩種聲音”。“一方面，有很多從業(yè)者認(rèn)為，行業(yè)的主管部門從國家能源局變成國家發(fā)改委，在管理層級上有所提升，體現(xiàn)了國家對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的重視，是利好消息；但另一方面，也有人認(rèn)為，不同主管部門對行業(yè)的理解不同，一旦調(diào)整，容易在一段時間內(nèi)出現(xiàn)管理脫節(jié)、銜接不暢的問題。事實(shí)上，兩份正式《通知》的‘難產(chǎn)’，著實(shí)與主管部門之間的工作交接不暢有關(guān)。”

“交接不暢”的關(guān)鍵“堵點(diǎn)”到底體現(xiàn)在哪呢？前述知情人告訴記者，按照年初三部委《意見》要求，生物質(zhì)發(fā)電是明確歸口國家發(fā)改委管理的。“但當(dāng)時有一段小插曲，國家發(fā)改委環(huán)資司提出只管‘新增’，不管‘存量’，即2020年以前的項(xiàng)目還是由國家能源局負(fù)責(zé)。但國家能源局并不認(rèn)可這樣的方式，說‘要管就全部拿走，新官不能不理舊賬’。”

新增項(xiàng)目仍存補(bǔ)貼缺口，行業(yè)屬性及發(fā)展水平與風(fēng)電、光伏存在明顯差異

國家能源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國已投產(chǎn)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目累計并網(wǎng)裝機(jī)容量2254萬千瓦，而據(jù)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會今年5月發(fā)布的《2020中國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》預(yù)測，2020年，垃圾焚燒發(fā)電和農(nóng)林廢棄物發(fā)電項(xiàng)目累計裝機(jī)總量將達(dá)到2560萬千瓦，新增項(xiàng)目年補(bǔ)貼需求至少為38億元。與風(fēng)電、光伏行業(yè)一樣，在涉及生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)管理的眾多環(huán)節(jié)中，補(bǔ)貼的確認(rèn)和發(fā)放一直備受關(guān)注。按照現(xiàn)行規(guī)定，進(jìn)入國家可再生能源補(bǔ)貼目錄的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目可享受0.65元/度的電價，農(nóng)林廢棄物發(fā)電享受0.75元/度電價，補(bǔ)貼的有無對于相關(guān)項(xiàng)目生存狀況有著至關(guān)重要的影響。

上述知情人告訴記者，在項(xiàng)目能否進(jìn)入國家可再生能源補(bǔ)貼目錄方面，此前通常都是由國家能源局拍板。“與風(fēng)電、光伏等可再生能源多年來一直進(jìn)行年度規(guī)模管理的模式不同，生物質(zhì)發(fā)電一直是由投資企業(yè)直接向地方政府申請，核準(zhǔn)后便可開展建設(shè)工作。隨后，地方政府再將本地項(xiàng)目匯總上報至國家能源局，由國家能源局根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定最終進(jìn)入國家可再生能源補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目名單，進(jìn)入目錄的項(xiàng)目便可享受國家補(bǔ)貼。風(fēng)電和光伏基本都是先定好年度規(guī)模和具體項(xiàng)目，然后企業(yè)再實(shí)施建設(shè)。但生物質(zhì)發(fā)電一般都是先建，然后再進(jìn)目錄。”

隨著《意見》的發(fā)布，新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼確定方式也將向風(fēng)電、光伏看齊，實(shí)行年度規(guī)模化管理：自2020年起，所有新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目均采取“以收定支”的方式確定。預(yù)計2020年，可用于支持新增風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的新增補(bǔ)貼資金額度為50億元。國家發(fā)改委、國家能源局將進(jìn)一步明確2020年可享受補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電類型和分類別的補(bǔ)貼額度，相應(yīng)出臺具體的管理辦法，確保新增項(xiàng)目補(bǔ)貼額度控制在50億元以內(nèi)。

“總體來看，實(shí)行有計劃的規(guī)模化管理，思路和方向是好的。但有一點(diǎn)我們必須承認(rèn)，雖然同為可再生能源，但生物質(zhì)發(fā)電的發(fā)展水平現(xiàn)在已經(jīng)遠(yuǎn)不如風(fēng)電和光伏，不僅規(guī)模上不及風(fēng)電和規(guī)模，而且在成本下降方面也不具備優(yōu)勢。”另一方面，上述不愿具名的專家也指出，在行業(yè)屬性上，生物質(zhì)發(fā)電也和風(fēng)電、光伏有不同，不僅僅具備發(fā)電的能源屬性，還要兼顧垃圾和農(nóng)林廢棄物的處理等民生問題，在燃料管理方面的工作量遠(yuǎn)超風(fēng)電和光伏發(fā)電。“所以，在很多政策制定上并不應(yīng)該完全比照風(fēng)電和光伏去執(zhí)行，還需要進(jìn)一步結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)。”該專家也表示，這也是此次兩份《通知》遲遲未能正式出臺的原因之一。

前述知情人進(jìn)一步告訴記者，在《意見》發(fā)布后不久，國家發(fā)改委環(huán)資司針對生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行過一次“摸底”。“經(jīng)過對各地情況的初步‘摸底’才發(fā)現(xiàn)，僅2020年計劃要新建的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目就需要45-50億元的國家補(bǔ)貼，但按照國家的計劃，今年給到生物質(zhì)發(fā)電的補(bǔ)貼額度也就15億元左右。一看這么大的‘口子’，馬上就覺得這事不是這么好管的，國家發(fā)改委就想把管理權(quán)轉(zhuǎn)回給國家能源局，國家能源局也不會痛快答應(yīng)。誰都不想管，所以就出現(xiàn)了現(xiàn)在這種局面。”

補(bǔ)貼安排仍未落實(shí)，導(dǎo)致投資者難以開展工作，企業(yè)呼吁年度管理方案盡快出臺

“現(xiàn)在沒有明確政策，我們手里的項(xiàng)目也不知道該怎么辦，只能先等等看，把現(xiàn)階段能做的工作準(zhǔn)備一下。”哈爾濱九洲電氣(6.520, 0.19, 3.00%)股份有限公司董事長李寅告訴記者，目前九洲電氣已中標(biāo)和擬中標(biāo)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目共有約300兆瓦，已經(jīng)在黑龍江省發(fā)改委申請核準(zhǔn)。“我也問過省里的負(fù)責(zé)部門，他們也不知道現(xiàn)在怎么辦，國家的新政策沒有明確說法，按照以前的老政策也走不通，省里其實(shí)也不知道核準(zhǔn)的項(xiàng)目最終能不能拿到國家的補(bǔ)貼。”李寅表示，如果這300兆瓦左右的項(xiàng)目拿不到國家補(bǔ)貼，此前測算的所有預(yù)期投資和收益都要推翻重來。“而且這會對我們的資金流產(chǎn)生巨大影響。這不是我們一兩個省、一兩個企業(yè)的問題，大家心里都沒底，所以還是希望國家趕緊有明確的政策出來，我們也好做下一步打算。”

前述知情人表示，目前，由于相關(guān)的管理文件始終未能下發(fā)，財政部根本無法安排新增項(xiàng)目補(bǔ)貼資金的具體落實(shí)。“此前有一種思路，如果一直這樣下去，財政部可能會將原本計劃用于支持2020年新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的資金改為支持存量項(xiàng)目。因?yàn)榇媪宽?xiàng)目中哪些是在國家補(bǔ)貼目錄里的已經(jīng)非常清楚，而且還有一定的拖欠問題，如果這個行業(yè)現(xiàn)在連誰來牽頭管理都不能盡快確定，還不如先把錢用在已經(jīng)建成在運(yùn)的項(xiàng)目上，但這種思路還沒有最終確認(rèn)。”

事實(shí)上，不僅僅是補(bǔ)貼流向“存量”還是“增量”的問題，據(jù)記者了解，涉及生物質(zhì)不同發(fā)電形式的具體鼓勵方式目前也沒有明確說法，亟待行業(yè)主管部門進(jìn)一步細(xì)化、決策。

關(guān)于此事的后續(xù)發(fā)展，本報將持續(xù)關(guān)注。

評論丨好政策出臺拖延不得

文丨本報評論員

在可再生能源領(lǐng)域，“年度管理方案”的科學(xué)制定、適時出臺一直是主管部門引導(dǎo)、扶持行業(yè)發(fā)展的有效方法。此類方案的內(nèi)容通常涉及發(fā)展規(guī)模、補(bǔ)貼發(fā)放、項(xiàng)目審批等重要事項(xiàng)，是行業(yè)發(fā)展的重要“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”。如今2020年半載已過，但生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)本年度的管理方案何時出臺卻仍無音訊，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展不確定性驟增，嚴(yán)重影響業(yè)內(nèi)企業(yè)投資決策、施工建設(shè)節(jié)奏，乃至企業(yè)發(fā)展方向，主管部門有必要盡快予以解決。

目前，國內(nèi)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的主流發(fā)電模式主要有兩類：農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電。其中，前者是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的重要措施，也是解決北方個別地區(qū)大量秸稈焚燒導(dǎo)致大氣污染問題的重要手段；后者則是生活垃圾處理的重要方式，對改善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生狀況，解決“垃圾圍城”等問題具有關(guān)鍵作用。由于密切關(guān)系民生問題，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)歷來受到政府主管部門的高度重視。因此，年度管理方案遲遲無法出臺的事情，于情于理都不應(yīng)該發(fā)生。

要想弄清楚此次事件的原委，還得從今年1月份說起。彼時生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的管理權(quán)限從國家能源局劃轉(zhuǎn)至國家發(fā)改委，今年的生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)規(guī)模管理方案隨即由后者負(fù)責(zé)研究制定。在外界看來，這本是一次普通的“職責(zé)重新劃分”，但就在這一看似不該有什么爭議的“工作交接”中，雙方存在的以下分歧卻導(dǎo)致了生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)“沒人管”的局面：作為新任管理者，國家發(fā)改委環(huán)資司希望只管“增量”、不管“存量”，即采取“新人新辦法、老人老辦法”，以2020年1月20日為分界線，此前項(xiàng)目管理權(quán)仍歸國家能源局，此后項(xiàng)目則歸國家發(fā)改委管轄；但國家能源局對此予以明確拒絕——“要管就全部拿走，新官不能不理舊賬”。雙方因此各執(zhí)一詞，僵持不下。

雙方的糾結(jié)之處在于新能源發(fā)電財政補(bǔ)貼額度。中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會發(fā)布的最新預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，2020年，生物質(zhì)發(fā)電新增項(xiàng)目年補(bǔ)貼需求至少為38億元，而國家發(fā)改委環(huán)資司的“摸底”數(shù)據(jù)更是高達(dá)45—50億元，這兩個數(shù)字均遠(yuǎn)高于國家財政部能夠支付的補(bǔ)貼上限。面對巨大補(bǔ)貼缺口，不論是誰，都意識到“此事不好管”。“燙手的山芋”沒人愿接。此時國家發(fā)改委環(huán)資司試圖“將管理權(quán)還給國家能源局”，后者則是堅(jiān)辭不受。爭執(zhí)之下，年度管理方案自然不可能順利出臺。

為官避事平生恥。雖然雙方的考量各有道理，也各有難處，但這并不能成為“踢皮球”的理由。臨難不避，及時解決問題是行業(yè)主管部門的分內(nèi)之事。如今，管理方案的久拖不決已經(jīng)給行業(yè)帶來消極影響，這也完全違背了通過制定行業(yè)年度管理方案引導(dǎo)行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的初衷。

目前，我國生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)超過2200萬千瓦——相當(dāng)于一個“三峽電站”。從這一數(shù)字來看，行業(yè)規(guī)模已經(jīng)非常可觀，但我國生物質(zhì)資源豐富，生物質(zhì)發(fā)電發(fā)展?jié)摿θ匀痪薮螅覐睦幚怼⒋髿馕廴局卫砑稗r(nóng)民增收等方面講，生物質(zhì)發(fā)電有其難以替代的綜合效益和發(fā)展優(yōu)勢。另外，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與高質(zhì)量目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，農(nóng)林生物質(zhì)項(xiàng)目發(fā)電成本高、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址難等“短板”突出，這些發(fā)展“瓶頸”的解決，都離不開行業(yè)主管部門的引導(dǎo)扶持、舉旗定向。在此背景下，敢于、善于接下燙手山芋，才是行業(yè)主管部門的職責(zé)所在、使命擔(dān)當(dāng)。