“‘十三五’的電力規(guī)劃，要真正解決規(guī)劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網(wǎng)，國(guó)家電網(wǎng)、南網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)，各種電源之間，就是一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，再不會(huì)按照行政關(guān)系和不同企業(yè)來把規(guī)劃割裂。”一位前能源局官員公開表示。

據(jù)《能源》雜志記者查閱的材料顯示，十三五電力規(guī)劃將主要包括以下八個(gè)方面的內(nèi)容。一是電力需求預(yù)測(cè)，準(zhǔn)確研判經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和相關(guān)因素與電力需求的關(guān)系，按六大區(qū)域，分省預(yù)測(cè)電力需求總量、分布、負(fù)荷特性。二是電源規(guī)劃，綜合水資源、環(huán)境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通運(yùn)輸、天然氣管網(wǎng)等情況，提出電源布局、電源結(jié)構(gòu)、裝機(jī)進(jìn)度、電力流等內(nèi)容。三是電網(wǎng)規(guī)劃，論證電網(wǎng)電壓等級(jí)、輸電方式、供電范圍、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提出區(qū)域電網(wǎng)架構(gòu)、輸電通道、受端電網(wǎng)，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃期輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)建設(shè)。四是節(jié)能分析，從需求側(cè)、發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)等方面進(jìn)行節(jié)能分析，采取節(jié)能措施。五是經(jīng)濟(jì)性分析，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行投資估算、投資效果評(píng)價(jià)和電價(jià)影響分析。六是科技創(chuàng)新，提出技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵設(shè)備研制的方向和目標(biāo)。七是環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)價(jià)，從節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、生態(tài)保護(hù)、控制排放等角度分析規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)社會(huì)影響的程度、范圍。八是政策措施，提出規(guī)劃期產(chǎn)業(yè)政策、體制改革和保障措施。

“電力規(guī)劃內(nèi)容主要是三部分，包括電源、電網(wǎng)、電力系統(tǒng)的二次規(guī)劃。對(duì)于一些大型、重點(diǎn)項(xiàng)目，規(guī)劃中也應(yīng)該明確。”國(guó)家能源局委托的“十三五”電力規(guī)劃編寫單位——中國(guó)電力規(guī)劃研究院副總工、規(guī)劃部主任佟明東對(duì)《能源》雜志記者稱。

而隨著我國(guó)電力工業(yè)的快速發(fā)展以及市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該也隨之改變。

根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2014年，全國(guó)電力消費(fèi)增速放緩，全社會(huì)用電量55233億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)3.8%，比上年回落3.8個(gè)百分點(diǎn)。2015年第一季度，全國(guó)全社會(huì)用電量12901億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)0.8%，增速比上年同期回落4.6個(gè)百分點(diǎn)。

“電力行業(yè)總體狀況概括起來過去主要解決缺電的問題。而現(xiàn)在是在總體平衡的狀態(tài)下，甚至寬松的狀態(tài)下，去解決好不好的問題，性質(zhì)發(fā)生了變化。好不好就是如何提質(zhì)增效，提高質(zhì)量，提高資產(chǎn)利用效率。我們預(yù)測(cè)十三五電力將呈現(xiàn)中速增長(zhǎng)，4%—6%。規(guī)劃的重點(diǎn)也發(fā)生變化。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)歐陽昌裕說。

對(duì)于這一點(diǎn)，佟明冬也表示認(rèn)同。“在‘十三五’期間，電源和電網(wǎng)規(guī)劃都應(yīng)該稍微放緩，合理控制開工規(guī)模。”

“對(duì)存量資產(chǎn)配置進(jìn)行優(yōu)化、技術(shù)改造，提高其資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，使電力工業(yè)總體的投入產(chǎn)出水平得以改善的安排，要在新的規(guī)劃本子中進(jìn)一步加強(qiáng)，這在以往的規(guī)劃中是缺失的。”姜紹俊說。

在歐陽昌裕看來，“十三五”期間，電力發(fā)展應(yīng)該做到三個(gè)提高，一是加快提高電能在眾多能源消費(fèi)中的比重，也就說要加快提高國(guó)家電氣化水平。二是加快提高是加快提高電力系統(tǒng)中調(diào)峰電源的比重。造成目前火電利用小時(shí)數(shù)加速下降有兩個(gè)原因，第一個(gè)原因確實(shí)供需寬松了；另外是由于中國(guó)的電源結(jié)構(gòu)跟國(guó)外完全不一樣，中國(guó)沒有什么調(diào)峰電源，雖然有2.8億裝機(jī)的常規(guī)水電，但是調(diào)峰性能好的水電少。天然氣比重小，才有5000萬多千瓦。絕大多數(shù)是煤電，所以煤電為風(fēng)電、太陽能、核電在進(jìn)行深度調(diào)峰，效率馬上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的發(fā)電率比重。然后從環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、容量三個(gè)維度來評(píng)價(jià)優(yōu)先發(fā)展哪種電源。

除了規(guī)劃核心應(yīng)該是提高資產(chǎn)效率，還有一些關(guān)鍵問題應(yīng)該在“十三五”規(guī)劃中得到解決。“我國(guó)可再生能源主要分布在西部地區(qū)，其中水電主要在西南，風(fēng)電和光伏電主要在三北，距離負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，如何開發(fā)和輸送應(yīng)結(jié)合各地具體情況在規(guī)劃中統(tǒng)籌安排，‘十一五’和‘十二五’期間那種脫離市場(chǎng)需求和輸送條件的可再生能源規(guī)劃方法不能繼續(xù)下去了。有的企業(yè)主張建設(shè)跨17個(gè)省區(qū)市的‘三華’電網(wǎng)，有的人堅(jiān)決反對(duì)‘三華’電網(wǎng)，認(rèn)為這樣建設(shè)電網(wǎng)毀掉了我國(guó)創(chuàng)造的分層分區(qū)管理電網(wǎng)的基本經(jīng)驗(yàn)，‘三華’電網(wǎng)既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對(duì)此，規(guī)劃編制不能以沉默對(duì)待。”姜紹俊對(duì)記者表示。

毫無疑問，對(duì)于解決電力發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，電力規(guī)劃出臺(tái)迫在眉睫。而隨著電力工業(yè)發(fā)展的巨大變化以及利益主體的更加多元化，對(duì)于規(guī)劃制定者而言，是一項(xiàng)巨大的考驗(yàn)。

規(guī)劃者的考驗(yàn)

電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為電力行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的指導(dǎo)性文件，其編制、發(fā)布和落實(shí)的職責(zé)由國(guó)家發(fā)展改革委、能源局承擔(dān)，相關(guān)部委參與。由于能源建設(shè)長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，如何更好地在規(guī)劃中銜接將當(dāng)下的建設(shè)與未來的需求對(duì)于規(guī)劃制定者的一大挑戰(zhàn)。

在姜紹俊看來，規(guī)劃要處理好電力規(guī)劃與電源項(xiàng)目、電網(wǎng)項(xiàng)目前期工作的關(guān)系。目前電力項(xiàng)目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個(gè)問題，一是規(guī)劃與項(xiàng)目掛不掛鉤，二是項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃要設(shè)定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。

“因?yàn)槟茉椿A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期都比較長(zhǎng)，長(zhǎng)的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時(shí)間，短的也要兩三年時(shí)間。未來的需求跟當(dāng)下的建設(shè)之間怎樣銜接？這個(gè)需要通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。”上述前能源局某官員稱。

“另外，也需要通過規(guī)劃來統(tǒng)籌建設(shè)問題，就是說不能集中開工建設(shè)，還得考慮到上游產(chǎn)業(yè)，比如上游的設(shè)備制造企業(yè)，你把單子給了設(shè)備制造企業(yè)，一時(shí)生產(chǎn)不了，或者按照這么大的單子來配置生產(chǎn)能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)備的閑置，這就要考慮到上游的設(shè)備制造商也要均衡安排生產(chǎn)。同時(shí)，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業(yè)，不能說今年突然開工這么多的項(xiàng)目，到明年又沒了，應(yīng)該有一個(gè)均衡安排建設(shè)的問題，也就是說每年安排多少項(xiàng)目，這個(gè)靠市場(chǎng)是沒有辦法做的，而需要通過規(guī)劃來引導(dǎo)解決。”

因而，對(duì)于規(guī)劃起草者而言，更難的是各方利益的協(xié)調(diào)。作為能源規(guī)劃一部分，電力規(guī)劃要改變“十二五”期間諸多專項(xiàng)電源規(guī)劃、區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃的碎片化現(xiàn)象，加強(qiáng)統(tǒng)籌解決機(jī)制。

除了電網(wǎng)與電源的銜接，中央和地方的規(guī)劃協(xié)調(diào)牽扯問題頗多。

因?yàn)椴煌膷徫弧⒉块T，不同的地方考慮也是不一樣的。地方政府考慮的項(xiàng)目多少、就業(yè)和稅收，項(xiàng)目收益往往放于第二位。而作為中間的規(guī)劃制定者，既要解決供需的問題，又要解決行業(yè)可持續(xù)的問題。不同的部門需要相互制衡、相互協(xié)調(diào)，與過去相比，難度再不斷加大。

特別是從2013年5月開始，國(guó)務(wù)院陸續(xù)公布了中央國(guó)家機(jī)關(guān)取消和下放行政審批項(xiàng)目的名錄。按照2014年2月公布的《國(guó)家能源局行政審批事項(xiàng)公開目錄》，國(guó)家能源局保留了17項(xiàng)能源審批權(quán)。其中3項(xiàng)由能源局派出機(jī)構(gòu)實(shí)施。

這也就意味著，審批權(quán)下放后，國(guó)家能源局的職能將演變?yōu)橹贫óa(chǎn)業(yè)規(guī)劃、執(zhí)行能源法律法規(guī)以及對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

“過去中央定規(guī)劃，中央審批項(xiàng)目，一個(gè)部委相對(duì)是容易的。現(xiàn)在項(xiàng)目審批下去了，怎么統(tǒng)籌好、協(xié)調(diào)好，那難度肯定增大。過去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還有這樣那樣的問題，連規(guī)劃都出不來，現(xiàn)在下去以后更是了，你怎么統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可能比過去的難度是幾何的提升。規(guī)劃的制定這實(shí)際上是對(duì)政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的一個(gè)挑戰(zhàn)。”歐陽昌裕評(píng)價(jià)道。

此外，處理好政府部門內(nèi)綜合規(guī)劃局與專業(yè)司局的關(guān)系也是難點(diǎn)。“1988年成立能源部，規(guī)劃設(shè)在綜合計(jì)劃同歸口管理各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各專業(yè)司局可研究提出建議。現(xiàn)在國(guó)家能源局也設(shè)有綜合部門和專業(yè)部門都在規(guī)劃，這樣綜合和專業(yè)之間就需要銜接。”姜紹俊說。

也就是說，電力規(guī)劃除了涉及能源局綜合性的規(guī)劃司外，電力司、新能源司、核電司等專業(yè)司局之間的協(xié)調(diào)也是重點(diǎn)。

在姜紹俊看來，2002年電力體制改革在取得巨大成功的同時(shí)，也產(chǎn)生了規(guī)劃、科研等事業(yè)被弱化的副作用。規(guī)劃院實(shí)行企業(yè)化，他所應(yīng)當(dāng)具有的政府職能蕩然無存，連續(xù)三個(gè)五年規(guī)劃執(zhí)行的不理想，體制上的缺失是重要原因。

從目前情況看，中國(guó)能源集團(tuán)下屬的電力規(guī)劃中心依然受國(guó)家能源局委托進(jìn)行規(guī)劃工作。對(duì)于具體實(shí)施規(guī)劃的電力規(guī)劃中心而言，做到公正和客觀，不受企業(yè)身份的影響也是難上加難。

此外，據(jù)佟明東介紹，電力規(guī)劃也是滾動(dòng)修改，3年為時(shí)間窗口。除了出臺(tái)前的前期協(xié)調(diào)，后期的實(shí)施跟蹤也至關(guān)重要。

“過去的電力部規(guī)劃處除了批項(xiàng)目之外，大部分的工作量是研究規(guī)劃，研究市場(chǎng)。規(guī)劃完成后，還要跟蹤實(shí)施，實(shí)施我們有另外的計(jì)劃處，如果某個(gè)地方過剩了，看得見的在建規(guī)模多了，那對(duì)不起，你今年或明年要控制。”歐陽昌裕介紹說。

在姜紹俊看來，規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制同樣重要。規(guī)劃發(fā)布者每年應(yīng)檢查規(guī)劃實(shí)施情況，提出規(guī)劃實(shí)施報(bào)告，并將報(bào)告內(nèi)容納入年度工作報(bào)告。規(guī)劃實(shí)施的第二年結(jié)束后應(yīng)考慮滾動(dòng)修訂。規(guī)劃期結(jié)束后應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施提出總結(jié)報(bào)告，該總結(jié)報(bào)告需要履行一定的批準(zhǔn)手續(xù)，并向全社會(huì)公告五年電力規(guī)劃實(shí)施情況。委托第三方對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況做后評(píng)價(jià)。這樣使得規(guī)劃研究、編制、發(fā)布、修訂、總結(jié)、后評(píng)價(jià)形成一個(gè)完整的閉環(huán)。

“一部規(guī)劃的出臺(tái)不可能滿足所有人的要求。對(duì)于我們而言，如何協(xié)調(diào)與地方政府和各大企業(yè)之間的溝通，也是難點(diǎn)。就像考試一樣，時(shí)間一到，我們肯定會(huì)交卷。但是交出一份讓各方都滿意的答卷幾乎是不可能的。”佟明東感慨道。 來源：中國(guó)投資咨詢網(wǎng)