我們認為，電力體制改革是為電力發展服務的；改革是需要成本的，改革也是有紅利的；改革方案的設計要兼顧“改到位”與“保穩定”，有效化解改革成本、釋放改革紅利。對于福建而言，關鍵要把握住三個基本點：
第一，改革要有利于推進電力市場化，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，這是全面深化改革的基本要求。電力體制改革必須有利于“管住中間、放開兩邊”的制度安排，完善“廠網分開”，推進“網運分開”，改變統購統銷狀態。
第二，改革要有利于建設“海峽西岸能源基地”，這是黨中央、國務院對海峽西岸經濟區的發展要求。電力體制改革必須有利于電力基地的形成和發展，有利于海峽西岸經濟區電力一體化。
第三，改革要有利于建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建，這是習近平總書記對福建的新期待。電力體制改革必須有利于電力產業支撐福建新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，通過電力產業的成本優勢培植制造業競爭新優勢。
準確把握新一輪電力體制改革節奏
本輪電力體制改革是2002年電力體制改革的“升級版”。鑒于5號文改革的艱難歷程，本輪改革沒有設定時間表，要求各地充分考慮各方面訴求和電力工業發展規律，兼顧“改到位”與“保穩定”；要求各地按照整體設計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行的改革路徑，規范有序、穩妥推進。
抓住售電側改革“牛鼻子”
按照“管住中間、放開兩邊”的電力市場化改革路線圖，廠網分開后“發電側電力體制改革”已基本到位，但“放開兩邊”的另一邊“售電側電力體制改革”卻還缺乏契合省情的整體性制度設計。售電側改革是新一輪電力體制改革的“牛鼻子”，只有售電側擁有足夠數量的市場主體，電力消費者才能夠擁有自由選擇的電能產品消費權，還原電能產品的商品屬性才能夠最終實現。
9號文設計了六類售電市場主體，包括開發區、社會資本、分布式能源系統或微電網系統、供水供氣供熱等公用事業單位或能源服務公司，以及發電企業、電網公司。客戶和電源是售電市場最主要的兩種資源，電網下屬售電公司擁有客戶資源，發電集團售電則擁有電源資產，兩者均體量龐大，具有網絡優勢，可以通過區域統籌統調獲取市場競爭力。從市場組織形式看，發電集團下屬售電公司實行發售一體化，初期以大用戶增量市場為主、中期面向全部增量市場、后期覆蓋存量市場；引入社會資本建立的獨立售電公司，主要面向邊界清晰的行政區域（如各類城市綜合體、城市新區、各類開發區、海島等）和基于分布式能源、分布式電力、微電網的電能服務商；電網下屬售電公司實行輸配售一體化，承擔保底供應商義務。鼓勵社會資本以混合所有制形式參與發電集團、電網公司的售電業務。
福建擁有各類開發區101個；其中，國家級開發區30個，省級開發區71個。開發區應成為“十三五”時期福建引入社會資本重點建設的售電市場主體的突破口，特別是30個國家級開發區。此外，還可以探索在海島建立獨立售電市場主體，例如在東山島、海壇島、湄州島、南日島等獨立海島建立售電公司。研究制定省級及以上開發區從事售電業務的具體辦法。科學設計統購統銷改革路線圖
電能產品與農產品（主要以谷物為主的糧食）具有高度相似的改革路線圖。改革開放以前，我國長期實行糧食統購統銷制度，農民必須按照國家規定的較低的價格將農產品按計劃品種、數量如期出售給國家，保障城市居民的生活需要；由于長期的低價政策，農民種糧無利可圖，糧食供給長期處在短缺狀態。解構統購統銷制度大體經歷了三個階段：
☆提高糧食收購價格（1978~1984年）。為促進糧食生產，國家提高了糧食收購價格，但維持低價銷售，差價由國家財政補貼。政策結果是1984年出現建國以來首次“賣糧難”。
☆統購制度解體（1985~1990年）。提高糧食收購價格的長期激勵加上家庭聯產承包責任制新政，從根本上解放了農業生產力，糧食供給由供不應求逐漸向供需平衡、供過于求演變，糧食統購失去了存在的制度基礎。
☆統銷制度解體（1991~1993年）。糧食價格雙軌制和長期的價格倒掛，國家財政不堪重負，1990年國家財政糧食補貼支出占到當年國家財政收入的14.4%；1991年開始，國家逐步取消糧食統銷制度，并相應建立糧食風險基金和國家糧食儲備體系。
取消統購統銷意味著糧食的生產、交換、分配、消費全部交給市場主導。與糧食統購統銷改革相對應，電能產品統購統銷改革需要滿足三個條件：一是電能產品供給充足，總體上不會出現“電源性”缺電；二是電力產業鏈面臨價值重構，電能商品的生產、分配、交換、消費四個環節矛盾突出，電能銷售比電能生產更能創造價值，也就是更賺錢；三是完善的電力普遍服務與電力應急服務制度設計和供給保障，特別是電力市場化后的保底服務保障。從福建的實際情況看，這三個條件基本上是能夠滿足的。接下來的問題是科學設計統購統銷改革的具體路線圖。
現行的電力市場模式是以單一市場模式為主導的，電網公司集輸配售于一體化狀態；因此，統購統銷的改革對象是電網公司。9號文對電網公司的功能定位有明確的界定：
☆主要功能。改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況；電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按照國家規定履行電力普遍服務義務。
☆運營模式。電網企業不再以上網和銷售電價價差作為主要收入來源，按照政府規定的輸配電價收取過網費；確保電網企業穩定的收入來源和收益水平。
按照上述制度安排，解構統購統銷制度涉及兩個層面的路徑設計：一是電網公司的職能轉變，其核心是輸配電價的核定與電力調度交易的獨立運行，推進電力調度中立和電力交易市場化；輸配電價保障電網公司總體上利益不減少，電力調度交易獨立運行總體上保障市場公平、公開、公正。二是統購統銷的改革進程，改革宜從取消統購開始，以大用戶直購電為突破口，不斷擴大規模，逐漸取消電能產品統購制度；進而以電力價格改革、科學管控電價交叉補貼為突破口，不斷引入售電市場主體，逐漸取消電能產品統銷制度。從改革推進的主體看，電網公司改革由中央政府主導，統購統銷改革地方政府可以有更多作為。
探索建立電力交易所
現行的電力運行建立在以計劃經濟為設計背景的三項制度基礎上：一是項目審批制，電源建設、電網建設由國家按照電力電量平衡的總要求集中決策、審批；二是價格審批制，電力產業鏈發輸配售各個環節的價格由國家以核準的項目所估算的發電小時數、投資回報率為依據統一審批；三是年度計劃電量分配制，各個機組的年度發電量通過年度計劃分配、鎖定。三項制度形成完整的閉環，電力企業作為計劃經濟的一個車間完全沒有投資決策權、產品生產權和價格決定權。
上述售電側改革與統購統銷改革，為電能產品生產者與消費者的直接見面、構建“多賣多買”的市場格局創造了條件，但僅此遠遠不夠，根本原因在于以零售市場為主體的現貨市場本身不具備價格發現功能，電力交易所為連接電能產品現貨市場與期貨市場提供了可能，并承擔電能產品的價格發現和風險轉移與風險再分配職能。從國際經驗看，電力交易所沿著標準化現貨市場、活躍的遠期市場、成熟的期貨市場三階段演進。
從福建實際情況看，按照福建、海峽西岸經濟區、兩個三角州及周邊地區、海峽經濟區四級提升的市場演進路徑，電力交易所宜定位為“海峽電力交易所”，重點承擔三項職能：
☆市場組織。包括市場交易平臺建設、運營與管理，市場主體注冊管理，交易合同管理，交易結算服務，披露和發布市場信息等。
☆商品貿易。包括現貨、遠期現貨和期貨交易，電力場外衍生品交易，為發電企業、售電主體和用戶提供遠期價格基準和風險管理手段。
☆服務貿易。包括電力輔助服務交易，電力節能量交易，可再生能源發電配額貿易、綠色電力證書市場交易，發電權、用電權、排污權、碳排放權交易等。
夯實海峽西岸能源基地戰略定位
國務院《海峽西岸經濟區發展規劃》要求福建按照統籌規劃、合理布局、適度超前、安全可靠的原則，依托良好的港口條件，加強對外能源合作，優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的能源供應體系，建設以電力基地、能源儲備基地和新能源開發基地為核心的海峽西岸能源基地。福建貫徹落實9號文要與海峽西岸能源基地建設緊密結合起來，為海峽西岸能源基地建設提供寬松的制度環境。
改革要服從服務于電力生產力
改革的根本目的是為了更好的發展，改革不可能一蹴而就，要結合省情循序漸進。“十三五”時期，福建經濟工作的中心目標是實現GDP趕超臺灣、實現人均GDP趕超東部平均水平，發展依然是各級政府的第一要務，電力體制改革要服從服務于發展的需要、服從服務于電力生產力發展的需要。
改革要服從服務于電源建設的需要。截至2014年底，福建共有獨立核算發電廠6096個；其中，6000千瓦及以上363個、占6.0%（6000千瓦以下的基本上為小水電、總數達到5648個）。全省電力裝機容量4449萬千瓦；其中，363個6000千瓦及以上機組占91.1%（煤電59.7%、水電20.4%、核電7.3%、風電3.6%）。電力裝機容量占全國的3.27%，低于GDP的3.78%占比，電力裝機容量與經濟總量地位不相稱，約有700萬千瓦的增量空間。按照規劃，“十三五”期間，福建在建、規劃、前期新增的電力裝機容量5308萬千瓦，規劃期末現役及在建的電力裝機容量將達到9757萬千瓦，電力體制改革首先要保障電源建設目標的實現。
改革要服從服務于電網建設的需要。受廠址資源的局限，福建電能輸送總體上呈現“北電南送、東電西送”的發展格局；同時，按照海峽西岸能源基地的建設要求，福建還承擔向省外輸送電能的職能，包括向華東電網、華中電網、南方電網輸送電能，以及向臺灣離島和臺灣本島輸送電能的職能。因此，電網建設面臨省內輸電網、省外輸電網、城鄉配電網、海峽西岸經濟區配電網四方面的任務，特別是福建與浙江、福建與廣東、福建與海南的特高壓輸電網絡，福建與臺灣離島和本島的輸電網絡,海峽西岸經濟區20個地市“互聯互通”的配電網絡。電網建設投資巨大，需要相對寬松的外部環境支撐，電力體制改革同樣要有利于保障電網建設目標的實現。
實施電力產業化發展戰略
國家在福建布局建設“海峽西岸能源基地”，能源經濟區劃已跨越福建的行政區劃，向海峽西岸經濟區周邊11個地市、兩個三角洲和中西部、臺灣省延伸，能源工業有望實現1億噸煤炭的資源配置與供給能力，1億噸石油的加工轉化與保障能力，1000萬噸LNG的天然氣資源配置與供給能力，1億千瓦的電力裝機容量和電網服務能力，并形成1萬億元的產業規模。在能源工業中央主導的發展背景下，借力央企夯實“海峽西岸能源基地”戰略定位是一條發展捷徑。顯然，海峽西岸能源基地的供給能力與福建的能源消費需求是不匹配的，依托廠址資源和港口岸線資源優勢推進的電源建設服務能力也與福建的電能消費需求是不匹配的，電力建設要突破“基礎設施”的發展定位，變電力事業為電力產業，實施電力產業化發展戰略。
按照工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的要求，推進產業能源一體化發展。2014年，福建實現地區生產總值（GDP）24055.8億元、占全國的3.78%；其中，一產2014.8億元、二產12515.4億元、三產9525.6億元。三次產業結構為8.4：52.0：39.6，異于全國的9.2：42.7：48.1。“十三五”期間，預計福建常住人口總量將達到4000萬人、經濟總量將達到4萬億元人民幣，人均GDP將達到10萬元人民幣，預計三次產業結構將調整為7：50：43，福建還將處在工業化進程中，第二產業依然是推動經濟發展的主導力量。電力產業化重點圍繞工業化的發展要求展開。
重點實施電力服務制造業專項行動。工業是電力市場的主體，用電量占全行業用電量的八成以上，占全社會用電量的七成左右。按照現行的統計分類，工業分為輕工業和重工業，分為采礦業、制造業和水電氣供應業。福建輕重工業用電比例總體上維持在1：2的結構，重工業用電是輕工業的兩倍多一些。從工業三大行業看，制造業用電占工業用電的主體地位，年用電量占工業用電的八成左右，形成電力、冶金、建材、石化4個高耗能產業；其中，電力主要是發電廠的廠用電和輸配電線損，因此盡管用電量總量不斷上升，但占全社會的用電量比例卻基本穩定；冶金、建材為福建的用電大戶，合計占到全社會用電量的兩成左右；石化工業隨著湄洲灣、古雷港石化基地的建成投產，將成為電力消費的新增長點。預計“十三五”時期，福建制造業占GDP比重將維持在40%左右，制造業增加值將達到1.6萬億元；按照25%的增加值率測算，制造業總產值將達到6.4萬億元，新增2.6萬億元；按照500千瓦時/萬元的電力消費需求測算，新增1300億千瓦時的制造業用電量。
重點解決電力市場擴容問題
建設海峽西岸能源基地和電力基地，實施電力產業化戰略，市場問題是關鍵；由于經濟發展面臨能源消費總量與結構約束、面臨GDP的能源強度與碳強度約束，環境容量問題成為實施電力產業化的約束條件。
“十三五”期間，福建將實施跨越發展戰略，經濟社會發展進入工業化后期，實現人均電力裝機1.5千瓦、人均綜合用電量8000千瓦時，實現電力總裝機6000萬千瓦、用電總量3200億千瓦時，達到臺灣2015年的水平。顯然，省內市場無法消納電力的總產出，電力產業化面臨市場擴容訴求。
從現狀和未來發展趨勢看，福建電力市場擴容主要圍繞三個層次展開：一是海峽西岸經濟區20個地市配電網聯網，以福建為主體的海峽西岸經濟區涵蓋浙江、廣東、江西3省的11個地級市，合計20個設區市；預計到2020年人口總量將達到8000萬人、經濟總量將接近8萬億元；按照人均電力裝機1.5千瓦、人均綜合用電量8000千瓦時測算，海峽西岸經濟區電力總裝機將達到1.2億千瓦、年用電總量將達到6400億千瓦時，電力市場擴容1倍。二是福建與華東、華中、南方電網通過特高壓傳輸形成的跨省跨區電力交易市場，特別是為上海市、海南省提供基礎電能服務形成的跨區電力交易市場。三是通過海底電纜或跨海大橋電纜面向金門、馬祖、澎湖列島和臺灣本島提供電能服務形成的海峽電力交易市場。其中，海峽西岸經濟區電力市場是電力市場擴容的利基市場。
積極推動能源生產與消費革命
“十三五”時期，福建推進新一輪電力體制改革和海峽西岸能源基地建設，制度創新是關鍵?？傮w上，要按照2014年6月習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出的推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命和國際合作的總要求，發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用，推進電力治理體系與治理能力現代化。
發揮市場的決定性作用
福建是能源資源小省，卻是能源建設大省，對國家能源安全意義重大。“五個一”的海峽西岸能源基地建設困難，根本原因在于現行的能源管理體制與機制。2011年以來，在黨中央、國務院及國家有關部門的大力支持下，華電、華能、大唐、國電、中電投（原）五大發電集團和國家電網公司等電力央企，中核、中廣核等核電央企，中石油、中石化、中海油等石化央企，以及以神華集團為核心的煤炭央企，已悉數投資福建能源項目。從能源發展的規劃、建設、生產、運營四個階段看，在能源央企的大力支持下，“海峽西岸能源基地”的規劃與建設已不是問題，目前的主要問題是已形成生產力的能源項目的生產與運營問題，受限于電力市場的政府管制，生產者不能自由銷售能源產品，消費者不能自由選擇能源產品，“企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換”的現代市場體系遠未形成，特別是以價格機制為核心的市場機制發展滯后。
為此，福建要積極爭取成為“全國能源體制改革試點”省份，通過改革推進海峽西岸能源基地建設，為全國能源體制改革累積經驗、樹立標桿：
☆電力價格體制改革試點。賦予福建電力領域價格改革權，放開競爭性環節價格，完善主要由市場決定價格的機制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預，政府定價范圍主要限定在自然壟斷環節和公益性服務。
☆電力投資體制改革試點。賦予福建電力投資體制改革權，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體依法平等進入清單之外的領域，為民間資本進入電力領域創造條件。☆電力消費體制改革試點。賦予福建電力消費體制改革權，改變現行的“敞開式”電力消費模式，實施電力消費與經濟增長掛鉤，對高耗能產業和過剩產業實行電力消費總量控制，對其他產業按平均先進能效標準實行能耗強度控制，推進可再生能源發電配額管理和綠色電力證書管理。
☆“供電營業區”改革試點。按照“供電營業區”與行政區劃脫鉤的發展要求，推進海峽西岸能源基地市場拓展，推進供電營業區由福建向海峽西岸經濟區、向長三角珠三角、向臺灣依次“擴容”。
☆“非資源區能源基地”建設試點。按照“能源自由貿易區”模式，依托“海上絲綢之路”進口境外能源資源，建設海峽西岸非資源區能源基地。
更好發揮政府作用
電力體制改革“管住中間、放開兩邊”的路徑選擇，目前的主要問題是政策生態問題，突出表現在政策的系統性、整體性、科學性上。首先，需要對現行的“政策森林”中針對實施電力發展戰略、發展規劃所需的公共政策進行系統梳理和頂層設計，構建系統完善、科學規范、運行有效的政策體系，使各項政策更加成熟更加定型，特別是投資政策、價格政策、金融政策、財政政策、稅收政策的梳理設計，提升電力政策的系統性。其次，電力政策設計還需要在國民經濟和社會發展的全局中進行把握，圍繞經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設總體布局，每項政策都在五位一體中來設計、考量和推進，使各項政策更加銜接更加配套，重點梳理設計運行調節政策、市場監管政策、公共管理政策和社會服務政策，提升電力政策的整體性。此外，還需要從政策生命周期中把握電力政策，圍繞政策制定、政策執行、政策監控、政策評估、政策終結等環節，完善電力政策過程，做好電力政策的政府協同服務，重點完善電力政策制定的決策論證服務、政策執行的監控評估服務，提升電力政策的科學性。
經過2003年以來的“井噴式”發展，特別是“廠網分開”的制度創新，由電源建設決定的電力生產力已不是決定電力發展的主要矛盾，一次能源的有效供給與環境保護上升為電力發展的主要矛盾，電力政策重點也因此由投資轉向消費。與電力生產者相對應，我國政府對電力消費者行政管理的主要政策工具是“電力需求側管理”，在輸配售耦合的“單一購買者”電力市場模式下，電力消費者還不具備電能商品的自由選擇權，獨立發電商也不具備電能商品的自由銷售權，需要開展售電側電力體制改革頂層設計，具體設計城鎮和農村的售電改革方案，具體設計電力直銷和電動汽車、電動自行車等移動式用電的售電改革方案，具體設計天然氣分布式能源和以太陽能、風能為基礎的分布式電力的售電改革方案，為售電側電力體制改革提供系統性解決方案。同時，還要研究取消供電營業區許可證管理的可行性，解決售電市場準入問題；研究售電商履行電力普遍服務的成本分攤辦法，解決非市場售電問題；研究售電商協助政府支持“三農”的成本補償辦法，解決政策性售電問題；從而為售電側電力體制改革創造寬松的外部環境，為實施有管理的電力消費政策創造條件。
完善電力運行體制機制
“十三五”時期，福建產業結構將從以勞動密集型、輕紡加工業為主的工業化初中期階段向以資金技術密集型、重化工業為主的工業化中后期轉換。重化工業時期的典型特征是產業鏈長、能源依存度高。以滿足住宅、汽車等新的最終需求行業快速發展為核心，帶動鋼鐵、有色、石化、電子信息、裝備制造等中間需求行業快速發展，這些行業都是高耗能的。以住宅為例，住房建設消耗了大量的鋼材、水泥、墻體材料、石灰、陶瓷和玻璃，平均每平方米需要消耗相當于335公斤煤炭的能源。因此，以住宅、汽車為核心的最終需求又進一步帶動了以能源、交通基礎設施為主的基礎需求行業的快速發展。
圍繞最終需求、中間需求、基礎需求，政府工業經濟運行管理的中心工作是在動態中調節中間需求行業的發展；但與中央政府具有強有力的、以財政稅收政策和貨幣金融政策為主的宏觀調控手段不同，省級政府工業經濟運行調節需要發揮能源電力基礎需求行業的工具性作用，通過有管理的電力服務引導、激勵中間需求行業有序、健康發展，以電力保障、電力激勵、電力約束為核心手段促進中間需求產業跨越發展，促進工業結構由輕紡或勞動密集型、重化工或資本密集型向信息或技術密集型演進，沿著“輕工業→重化工業→高新技術產業”的軌跡向前發展。 來源：中國投資咨詢網
